【地方改制十年回顧】

城鄉發展M型化的年代,更需要地方首長的治理能力!

城鄉發展M型化的年代,更需要地方首長的治理能力!
作者:邱莉燕
攝影:陳之俊、張智傑、池孟諭
日期:2020-05-28

走進高雄田寮,知名的「月世界」地景處處可見,而田寮的人口數,也像植物在月世界的山頂一樣「很難長」。2010年有9622人,2020年跌至7002人,據台灣野村總研以年輪法計算,推估2050年只會剩下3462人。

「新生兒一年不到十個,隨便考都前十名啦,」開著田寮唯一一家早餐店的丁素真說。

自從風光一時的民營糖廠,在1970年代不敵時代沖刷而關門之後,找不到工作的壯年人口便陸續外移,沒落至今,市場只剩魚攤、肉攤、菜攤三攤,走在空蕩街上的大多是老人家,久無人居的房屋逐漸破敗。

很難想像,如此凋敝的超高齡社會,行政層級不是村或里,而是台灣直轄市的一個區。

地方發展「M型化」,多處升格反倒退

「雖然田寮屬於直轄市,但沒有升格的感覺,」丁素真的女兒、惡地農夫工作室共同創辦人梁舒婷說,2010年高雄縣市合併升格為直轄市,田寮隨之從鄉變成區,十年過去,這裡卻沒有任何改變,只感覺圖書館的書變多了一點,公車多了幾條路線。

位於高雄西北邊境的田寮區,是許多人口減少鄉鎮的寫照。圖/位於高雄西北邊境的田寮區,是許多人口減少鄉鎮的寫照。

梁舒婷觀察,升格後,田寮不再有民選鄉長,而變成公派的區長,以前鄉長為了選票會幫地方社團找錢,如今區長若無預算,幾乎無法給予任何補助。且一年換一個區長,皆不是田寮人,不了解地方,或了解後就準備離任。想要從事社造的梁舒婷,總得殺到高雄市政府提案。「升格了,田寮發展反而在倒退。」

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十年如一日的田寮,說明了即便直轄市也會發生「都市與邊陲」的M型化現象,更何況直轄市與非直轄市間的差距。

時針撥回到2010年,台灣地方自治制度施行了60年來最大變革:直轄市改制、縣市合併!加上2014年底從桃園縣升格的桃園市,正式形塑了「六都」加16縣市的行政區域,也深刻影響台灣的民主政治與地方發展。

台中市長盧秀燕是當時的主要推動者之一,回顧這十年,她認為大致方向沒錯,原台中縣與原台中市的確是「分則兩失,合則兩利」。

「迄今其實有達到加乘的效果,」從政20餘年、在2018年市長選舉中大勝的盧秀燕說:「一加一也就不只二。」地方政府爭取升格的誘因,主要是經濟考量,改制後,有機會脫胎換骨成為國際化的都會城市。

台中市長盧秀燕在擔任立委時就倡議縣市合併。圖/台中市長盧秀燕在擔任立委時就倡議縣市合併。

總體而言,直轄市改制最直接的效果,是預算增加,得以擴充公共建設;以及行政效率提升和決策的完整性,資源集中則促進了產業繁榮,都市化形成的腳步也會更快。

另,由於直轄市之下設區,取消了原省轄縣市的鄉鎮市層級,同步減少的眾多鄉鎮市長、民意代表,也節省了大筆公帑。

然而,直轄市升格發展至今,仍存有很多討論與爭議。比如,其他縣市的資源因為六都升格而被稀釋,由此造成邊緣化的疑慮從未消止。

「可是我也要替沒有納入直轄市的這些城市講話,」盧秀燕說:「因為相對它們變得更小,對它們的發展是不利的。」

「非六都」自覺像棄嬰,連直轄市也有邊緣區 

直轄市與非直轄市的差距,屏東縣長潘孟安有著深刻的體會。

首先,縣市很容易變成直轄市的人才訓練場,因公務員職等有差,導致縣市的公務人才被磁吸。除此,屏東養護道路1170多公里,正式編制才40多人,隔壁的高雄只比屏東大174平方公里,養護工人上千個。

「制度的失衡,會讓城鄉落差更大,」潘孟安直言,如此重直轄市而輕縣市:「讓我們這些非都、非離島的縣市,變成像棄嬰一樣。」

被北三都包抄的基隆市,行政資源相對欠缺。圖/被北三都包抄的基隆市,行政資源相對欠缺。

另一個「直與非直」的差別待遇,出現在教育現場。基隆市長林右昌以近十年來台清交入學學生為例,這些優等生「來自何處」的區域分布比例,較從前變得更為失衡。

「屬於地方權責的國民義務教育,會因為地方財政產生落差,」林右昌說,所衍生的限制就是窮,縣市長如果不是非常重視教育:「教育現場的資源確實是會短少的。」

同時值得關注的是,縣市合併帶來的挑戰,也造成部分直轄市「內部」的城鄉差距。如合併後的高雄市,面積較原本增加18倍,城鄉差距反而成了六都之最。

在直轄市內,原來的縣區常有被邊緣化之感。台南市長黃偉哲觀察,台南以前縣府是在新營,合併後移轉到台南市的府城,難免讓新營人感覺距離核心比較遠。

創稅高、預算卻分得少,努力減債更吃虧 

讓改制升格「只做一半」的,是《財政收支劃分法》並配合整併做修正。這項財政資源分配的重要規範,延宕十年仍未修法,隨著時間過去,益發突顯弊端。

以2020年為例,中央普通統籌分配稅款為2771.92億元,其中六都分配1798.21億元,約占64.87%,733.79億元給16縣市,約占26.47%,其餘239.92億元給了鄉鎮市,盧秀燕比喻為「一國三制」

其中,屏東僅分配到80.49億元,占所有統籌分配稅款的2.9%,占非直轄縣市的10.9%。令縣長潘孟安覺得不公平的是,統籌分配款計算公式的其中一個變項,是按工商產值的貢獻度衡量,不納入農業,偏偏屏東縣是農業大縣,儘管農林漁牧年產值從500億進步到700億,卻無法轉換到實際稅款。

弔詭的是,就算是直轄市先分,六都之間也不是分得讓人心服口服。

鄭文燦指出,桃園的創稅能力和財政管理都是六都前段班,但2020年獲配財源卻是六都最低,僅為台北市的1/2,與第五名的台南市也差了近88億元。「很多公司的工業生產在桃園,環境及交通負擔都在地方,但公司設立在台北,」鄭文燦說,這類公司的營業稅就算成台北市額度,「對桃園來講就不公平!」

沒有合理財源,地方政府難以提供需要的基礎建設和社福措施。圖/沒有合理財源,地方政府難以提供需要的基礎建設和社福措施。

《財劃法》不合理處,還在於制度設計,變相「懲罰好學生」。比如基隆在林右昌上任後,債務從2014年的124.29億元,減到去年底剩78.25億元,負債比從47.36%降到33.71%。

「其實我還可以再減,但我不太想減,」林右昌坦言,因為減了一點好處都沒有。一旦負債比降低、財政等級提升,中央的邏輯變成該縣市財政好轉,給予的補助理當要比較少。努力減債,結果地方建設的自籌款反而增加。

同樣認為「減債吃虧」的還有黃偉哲,台南謹守財政紀律,財務狀況「從加護病房轉到普通病房」,反而導致台南市的自籌款要增加,「這麼努力,應該要給一個模範生獎啊!」

制度盲點待修法,首長執行力也是關鍵 

M型化現象與《財劃法》未修法的確是問題,但不應成為市政無法推動的藉口。

直轄市與非直轄市,公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場圖/直轄市與非直轄市,公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場

以族群複雜、違章加蓋混亂的新北市為例,市長侯友宜對違法亂紀零容忍。擺了20餘年、「沒人敢碰」的五股垃圾山,成了無照工廠、廢棄物,甚至是非法賭場溫床,他一聲令下整合檢警調環四大局處,說拆就拆。「以前不敢整頓的,我來好好除弊。」

再看桃園,這是一個融合都會區、鄉村區、沿海區及山區的多元城市,既有桃園和中壢兩大人口激增核心區,也有觀音、新屋沿海及復興山區等偏鄉地區,造成資源分配相對不足。

鄭文燦努力縮小內部的城鄉差異,讓資源普及化。「我在偏鄉的建設,相信是受到肯定的,」從2018年連任成功的得票數就能證明,不僅13區全贏,偏鄉甚至贏更多,「因為升格,我有更大力量挹注偏鄉。」

把錢用在刀口上,資源妥善利用 

縣市合併時,台南市概括承受債務為1007億元,舉債瀕臨法定上限,財政相當吃緊。黃偉哲當選後「零舉債」,努力讓歲入歲出平衡。

台灣地方改制走過第一個十年,城鄉差距有愈拉愈開的跡象。圖/台灣地方改制走過第一個十年,城鄉差距有愈拉愈開的跡象。

台南人口最少的龍崎區,與高雄田寮同屬惡地形,黃偉哲保留住世界級美景,不再視為掩埋場開發地,特別舉辦空山祭,讓才3000多人口的龍崎,每天湧入3000多位旅客。

鏡頭國境之南,屏東是22縣市唯一沒編生育津貼的,土生土長的潘孟安寧可被罵也堅持到底。「年輕人不會因為一胎3萬塊,然後來屏東生小孩,」 他強調錢要用在刀口上,寧把資源用在孩子身上,降低教育負擔。

在他上任前,屏東縣的失業率是5.7%,他媒合縣內閒置的土地積極招商引資,同時鼓勵年輕人回來創業,創造了一萬多名的就業機會,營利事業總額也足足增加了約490億元。

可見,城市的發展格局,仍舊取決於首長的治理能力。但未來十年的台灣城鄉走向,又會是哪番光景呢?

看更多>>城市學數位專題「地方改制十年總城績」

關鍵字:競爭力
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