圖／取自Unsplash。攝影者Tico。（示意圖） 
先從根源說起。一但權責若不清，接力棒就甩飛。儘管當下，台灣的災害管理體系中，雖然已有災害防救法及中央應變中心、地方應變機制，但仍然存在「單一危害」分類過窄、跨部會／縣市方座標不清、地方標準各異等問題。
舉例來說，地方政府像是在林中小徑快跑的選手，對地形熟悉、轉彎靈活；而中央政府像是高速公路上的大卡車，跑得快、載得多，但進入鄉間小路就卡手。若兩者沒在交界處畫好車道／接棒點，便容易撞車、拖延。
圖／台中養豬場疑似爆發非洲豬瘟，台中市府因此緊急啟動防疫機制。台中市政府提供。
1999年「九二一大地震」時，當時救災機制尚不如現在成熟，即便中央已啟動全國救災，但卻因地方反應、溝通與物資調配失序而延誤救援。又如在動物疫情、人為災害（如爆炸、毒化）時，「這件事中央管／那件事地方做」的分界模糊，就容易出現「誰先出手、誰退出」的曖昧。
因此，第一點我們必須直視： 踢皮球，往往並非有意為之，而是因為沒畫清跑道。
既然地方靈動、中央宏觀，那麼我們就得說清楚：在什麼樣的情況下，中央應主責、接棒？這得從「規模」「跨域」「外部介入」三個維度來判斷。
首先，當規模與跨域超出地方能量時，也就是災害或事件其影響範圍跨縣市、或資源需求超出某一地方政府可調度範圍時，中央應主責。例如：全國性的流行病防制、跨縣市大規模土石流、核／放射性意外。
這時，地方就不能僅靠縣市府應變，而須由中央啟動綜合機制。依據研究，台灣的體系正是因為地方早期就載不到足量的人、物、指揮統一而受損。
圖／花蓮縣光復鄉馬太鞍溪堰塞湖溢流造成災情慘重。社團法人花蓮縣老人暨家庭關懷協會提供。
另外，當涉及跨部會以及多專責機構……等專業或領域牽涉甚廣的災害時，如，事件橫跨農業、防疫、交通、環保、消防等多個機構，就像一場「多組合拳」，若每個部門自顧自出拳、誰也不統一指揮，那就是混戰。
此時，中央適合統籌整合，建立統一的指揮平台（譬如美國的 Federal Emergency Management Agency FEMA 模式）來拉起多部會協調。
再來，當國際或外部資源介入需求高時，如，事件牽涉國際救援、跨國疫情、邊境防控，或需要動用軍事、外交、國際物資等，中央自然具有得天獨厚的外部橋樑與資源動員能力。換句話說，當地方「走虎山」也得外援，那就交由中央「拉大繩」。
總結來說，當災害大、牽涉廣、資源外溢時，中央該站上主責位置。在接棒中，中央不是「搶走地方的棒子」，而是「把棒子拉直、搭橋接力」。
反過來說，也有許多情況是地方應該率先主責、中央補位。這些情況特點在於「在地優勢強」與「決策快速性要求高」。
具體而言，如果事件侷限於單一縣市／社區，且需迅速反應時，如某縣市山洪暴發、地區性動物疫情、城鄉停電緊急搶修……由於地方政府對地理、社區熟悉，反應快，決策鏈短。
此時若再經中央逐級報批，就可能延誤黃金救援時間。學理研究指出，地方自治與地方參與在救災初期扮演關鍵。
圖／花蓮縣光復鄉馬太鞍溪堰塞湖溢流造成災情慘重。社團法人花蓮縣老人暨家庭關懷協會提供。
另外，倘使地方主體資源與執行機構已建立，例如已經擁有完善的消防、搜救、動物疫病防治、地方衛生系統，且疫情／災害規模在其能力範圍之內，那麼由地方率先出手、中央做支援就更有效率。換句話說：地方主跑道清晰、跑者熟練，中央當作加速車段。
還有，地方善於自治、地方數據與現場資訊優於中央，偏偏在許多災害情境中，「離災場最近的人決策最快」。地方政府掌握第一線情資、社區網絡、地形地貌，能更貼近民眾需求。當然，這也要求地方有與中央溝通、協作的機制。
所以，地方先行，中央支援，並不是權責靜止，而是動態接力。地方先跑、中央接駁、全國共贏。
以美國來說，FEMA 美國聯邦緊急事務管理署是聯邦級機構，負責重大災害協調，而州政府與地方政府為第一線。州政府在災害初期有主責，當事件擴大至跨州、聯邦資源需要動員時，FEMA 即介入。這種「層級清楚」「初期地方、擴大中央」的做法，是典型的「分權但有清晰接棒」模式。
至於日本，其《災害救助法》有規定政令級中央機構在特定情況下主導，但平時地方自治體擁有廣泛的地方應變權限。這也體現「地方先行、中央準備」的理念。
從國外經驗看來：成功不在於「究竟中央太強」或「地方太弱」，而在於「權責切割清楚、界面流暢接力、機制常態演練」。
圖／花蓮縣光復鄉馬太鞍溪堰塞湖溢流造成災情慘重。社團法人花蓮縣老人暨家庭關懷協會提供。
至於多山多河、災害種類多元（颱風、地震、海嘯、土石流、動物疫情等）、地方政府種類繁多（六直轄市、十三縣市）的台灣，到底適合中央主責還是地方先行？為了讓「誰跑、誰接、誰補」不再是一場混亂跑，而是一條清晰的跑道
清楚界定中央／地方的跑道。包括：
1. 依影響範圍畫線：
若災害僅限單一縣市、地方有能力應對，則地方主跑道；若跨縣市、需大規模動員，則中央接棒。
2. 依功能重疊畫線：
當事件橫跨部會而需統一指揮，中央應立即成為總控；地方則做好「本區域實施」。
3. 依專責資源畫線：
例如動物疫病、防疫、農業病蟲害…若屬於全國監控、邊界管控的，就由中央主責；地方則負有地方防疫監督與應變。
實際上，台灣《災害防救法》已規定如「動植物疾病」為中央農業部會主管。
圖／台中市政府提供。
建立順暢接力機制。包括：
1. 建立統一指揮平台：
中央應具備常備全危害應變中心，地方也應有可與中央即時對接的應變中心。台灣目前雖有 CEOC，但仍欠缺全時常備與地方同步演練。
2. 明訂接手條件：
地方何時「升級」為中央主責？中央何時「落手」由地方接手？應明訂（如動物疫情蔓延、跨域蔓延、國際介入）具體指標。
3. 雙向資訊平台與演練機制：
地方要將情資、需求、物資迅速回報中央；中央要將動員、支援、指揮資訊迅速下達。並且，必須定期演練中央－地方連動。研究指出這是台灣目前較弱的環節。
圖／台中養豬場疑似爆發非洲豬瘟，台中市府因此緊急啟動防疫機制。台中市政府提供。
監督、責任、回饋不可少。
首先，要建立責任機制：當救災延遲、協作失靈，不應只是檢討「誰沒做」，而是檢視「誰應負責」「誰決策失靈」「流程哪裡斷鏈」。例如學者指出地方有資訊熟、但是權責不足；中央有資源大、但接地遲緩。
再來，則要有透明回饋與常態改善。每次災害後，不僅要查缺補漏，更要回到制度中修正畫線與交棒機制。台灣過去仍停留在「事後檢討」而非「制度化改善」。
另外，也要提昇地方的支援能力。也就是，中央應協助地方提升救災能力（裝備、訓練、資訊系統），不是僅在危機時期「借力」，而是長期加碼，讓地方跑道越跑越寬。
圖／社團法人和平之風協會也前進花蓮縣光復鄉災區。取自臉書「和平之風 Peace Winds」。
總而言之，如果救災是場跑步接力賽，那麼我們希望換得不是「誰還沒接棒」「棒子在哪裡掉了」的脫序，而是「棒子穩穩傳、跑者腳步齊、終點大家一起歡呼」的協作。
當事件「大、水淹三縣／跨部會多股力道／國際或邊界介入」時，中央主責、地方補位。
當事件「在地、決策迅速、地方資源可觸及」時，地方先行、中央支援。
當事件在兩者交界時，就必須「中央拉橋，地方起跑」，真正做到「接棒不是互踢皮球，而是同步起跑」。
我們若能從此次從馬太鞍溪到非洲豬瘟的錯誤中學習，化「踢皮球」為「傳棒有序」，便是讓台灣這座小島，成為救災分權但協力無間的典範。讓中央與地方不再拉鋸，而是同向加速。
