近期內政部有意下修直接興辦社會住宅數量，引發民間團體批評政見跳票。事實上，截至2026年初，台灣社宅存量僅占約1%，遠低於日韓的5%、歐盟平均的7.5%。相較之下，荷蘭以超過30%的社宅存量位居全球之冠，代表當地約有3成民眾住在社宅裡。荷蘭如何發展出完善社會住宅體系？其制度演進值得台灣借鏡。

荷蘭的社宅歷史可追溯自19世紀，就如同紐約、曼徹斯特等大城，當時在工業化下大量勞工湧入城市生活，造成嚴重的住宅短缺。這些工人階級生活在採光差、通風不良的擁擠環境，或在運河上方加蓋貧民窟，甚至出現數十人住在狹窄房間，不僅沒有水電，還得共用一個木桶當作馬桶。糟糕的衛生條件引發傳染病與貧困、飢餓等社會問題，嚴重影響勞動力穩定。

因此自1852年起，以教會、資本家為首的慈善團體成立「住宅協會」，為工人階級家庭興建可負擔且高品質的住宅。這些「住宅協會」可視為早期的社會企業，而富人階級之所以投入興辦，是為了確保勞動力穩定，並維持社會秩序。

1901年訂定《住宅法》，社宅納入國家政策

然而民間力量終究有限，這些住宅僅占當時新建房屋的一小部分，居住困境仍然嚴峻。隨著19世紀末的左翼浪潮，荷蘭政府於1901年通過《住宅法》（Woningwet），正式將社宅納入國家政策。在《住宅法》架構下，政府透過發行債券，向住宅協會提供長期優惠的低利貸款與建築維護補貼，使協會能以低廉租金將房屋出租。

同時，《住宅法》也確立了完善的監管機制，規定獲准貸款的住宅協會必須是非營利組織，並全面實施社宅的租金管制。1918年，荷蘭政府進一步明定，社宅租金不得超過租戶薪資的16%。

二戰後，戰火摧殘讓荷蘭再次面臨居住危機，約有30萬個家庭無家可歸。中央政府因此挹注大量補貼，將住宅協會視為公部門的延伸，並能快速興建社會住宅，到了1971年，戰後第200萬戶社宅順利落成。至1975年，荷蘭已有37%家庭住在社宅內。

值得注意的是，荷蘭的社會住宅沒有設收入門檻，無論小企業主、年輕夫妻、學者還是港口工人都能申請。民眾可自由選擇要租社宅或是自行購屋，也因此創造了多元階層混合居住的社區。這項「不設限」的傳統一直延續至2009年。

圖／荷蘭阿姆斯特丹的社會住宅「船公寓」（Het Schip），興建於1919年，共有102間房屋、一個小會議室和一間郵局，現為博物館。劉芮菁攝影。

新自由主義浪潮下，住宅協會走向財務自主

到了1970年代，隨著新自由主義興起，加上政府預算緊縮，荷蘭政府開始推動住宅協會走向財務獨立，並導入三種市場化的融資工具，成為現在融資機制的基石。

首先，政府將過去直接提供協會的建設補貼，改為發給租戶的「租金補貼」。其次，成立「社會住宅擔保基金（WSW）」，幫助協會在私營資本市場取得AAA評級的低利融資。第三，是於1987年成立「社會住宅中央基金（CFV）」，專責監管財務並提供緊急支援。到了2015年，CFV已併入住宅協會管理局。