【城市觀點】明明人均GDP將超車日韓，為何財劃法下中央、地方都喊窮？

日期：2025-09-18

近來台灣的經濟數據屢創新高，根據預估，台灣2025年的人均GDP應可順利超越日韓兩國，這本該是一幅「亞洲之光」的財經圖景，卻與基層感受大相逕庭。首先，中央因國防預算逐年飆升、健保財務赤字如影隨形、長照支出壓力沉重。地方更深感自己在「窮忙」，一如基礎建設折舊、長者與學童照護成本、社福需求層出不窮……彷如一張家戶收支表，年收入破百萬，看似光鮮；可打開錢包，卻發現連日常柴米都捉襟見肘。
這種「帳面繁榮、現金吃緊」的弔詭，正是財劃法爭議的背景。這部原本要「公平分蛋糕」的法律，如今卻讓中央與地方都覺得自己吃虧，形成一場誰也不滿足的分配劇。

中央與地方到底是共生抑或角力？

若把國家比作一個身體，中央是大腦，地方是四肢。大腦掌握資源與方向，四肢執行公共服務。然而現行財劃制度，卻讓這個身體時常出現「頭重腳輕」或「四肢無力」的現象。

中央的論述是，國防、外交、大型基建與健保都是剛性支出，資源必須集中，否則「火車頭沒煤炭」。地方的心聲則是，社福、交通、治安、教育都是一線需求，卻「巧婦難為無米之炊」。

學理上，這正是典型的財政失衡（fiscal imbalance）。這包括「縱向失衡（vertical imbalance）」，亦即中央掌握大部分稅收，但地方肩負越來越多支出責任。以及「橫向失衡（horizontal imbalance）」縣市間經濟結構差異大，北部六都稅源如洪水，東部與離島則如涓涓細流。

台灣的財劃制度原欲填補這些落差，但隨著人口流動、高齡化與產業變遷，制度卻顯得愈來愈「力不從心」。

不可否認，財劃法的存在有其「是」的一面。其初衷在於財政等化（fiscal equalization）——透過統籌分配稅款，讓偏鄉與財力弱縣市不至掉隊。

以台東、屏東、花蓮為例，若無財劃制度支撐，地方基礎設施與基本公共服務恐難維繫。正如德國的「邦州財政平衡基金」、加拿大的「等化撥款」、日本的「地方交付稅」，台灣的財劃法也是這類制度的一環。它如同一張「安全網」，確保台灣不會出現「富者愈富、貧者愈貧」的斷層。

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圖／對地方來說，社福、交通、治安、教育都是一線需求。照片示意圖，取自freepik

財劃法三個令縣市委屈的現象

然而，這張安全網卻也存在諸多漏洞，主要表現在三個層面：

一、指標失配：人口是主要分配依據，但治理成本卻不只由人口決定。都會區週邊縣市每日有大批人口進出市區，交通、治安與公共設施的負擔極重，卻無法在公式中合理反映。這好比餐館天天被鄰居借廚房，水電瓦斯全自己承擔，卻沒計入帳。

二、誘因失配：缺乏激勵機制，使部分地方形成「依賴症」。一些縣市習慣「等米下鍋」，缺乏主動開發財源或招商的動能。財劃法像是一張安全墊，但若無配套，就可能讓地方坐享補助而怠於創新。

三、技術失配：2024年底修法後，2025年度執行時即出現「分子分母設計導致部分普通統籌分配稅款暫時無法全數分配」的爭議，財政部於2025年8月29日特別公告解釋【註3】。這突顯一點：再完美的理論公式，若落地技術不周延，最後可能「有款難分」。

政治話語的迷霧，立委到底是全民的主委還是縣市的立委？

立法院的修法辯論，往往化為「誰爭多一分，誰就是地方英雄」的舞台。六都立委喊「我們繳最多稅卻分最少」，非六都立委則喊「我們最弱勢，沒有等化就無法生存」。這種「委屈敘事」既有真實面，也帶政治濾鏡。

事實是，台灣的財政蛋糕本身並不夠大。國防、健保、教育支出如滾雪球，地方基建與社福需求如潮水。蛋糕若不再擴大，再怎麼切，都有人喊餓。

這種情況下，政治話語如同煙霧，掩蓋了核心問題：如何讓蛋糕持續做大，並在切分時反映真實成本？

從上帝視角來縱觀國際，或許可以略略化解朝野及各縣市的糾結。如德國模式，是由富裕邦州支援弱勢邦州，但保留自主財源，避免一刀切。而美國，則以地方稅基多元（房產稅、銷售稅、市稅）的設計模式，提供彈性與自主。至於日本，則以「地方交付稅」再分配，與台灣極為相似，也經常爭議不休。

這些經驗提醒台灣：沒有完美公式，只有持續校準。

圖／台灣的財政蛋糕本身並不夠大。國防、健保、教育支出如滾雪球，地方基建與社福需求如潮水。蛋糕若不再擴大，再怎麼切，都有人喊餓。照片為遠見資料照，陳宗怡攝

去除人口為單一顯學的迷思，納入符合國家發展的指標元素

總之，台灣的財劃，若要能永續，卻不得不把人口以外的國家發展顯學給納入。因此，首先，在現有的制度下，需「更新權重，讓公式看見真實」，也就是在人口數之外，納入如高齡化比率、跨區通勤流量、基建折舊率、環境永續支出……等因素。建立「滾動式修正」，定期調整權重。

其次，「擴大地方財源自主性」，要允許地方開徵多元稅費（如觀光稅、擁擠費），落實「受益者付費」。同時，設計「績效導向的轉移支付」，即，將部分分配與治理績效掛鉤，鼓勵財政紀律、永續發展與公共服務創新，避免「依賴症」。另外，針對 2025 年分配爭議，應以修法明確授權計算基礎，並設立「沙盒試算」，在實施前公布各版本對縣市影響，減少不確定性。避免有款難分只能說，財劃法的爭議，若只盯著切口大小，註定「口水多於口感」。真正的關鍵是如何讓蛋糕變大、餅皮更均勻。