圖／停辦17年的公地放領政策將正式重新啟動。總統賴清德11月21日至彰化縣溪州鄉聽取內政部報告公地放領政策規劃。總統府提供。

政策潛在優缺點值得觀注

不過，凡是政策，必有其優缺點。這次重啟公地放領亦然，首先，「增加自耕農土地所有權保障」當然為其第一優點。未來，農戶由長期承租轉為取得所有權，預期可提高投入誘因、促進農地資本化、提升耕作意願。對於耕地生產率、農民福祉皆有潛在提升。

「促進土地使用效率與農地農用」亦是另一個政策紅利。明定「農地農用」作為申請條件，可鞭策耕者實際從事農業，避免承租土地閒置或違法用途。提高土地利用效率，對焦國家農業政策與土地政策。

再來是「改善農村治理與穩定農業基盤」，將來農戶取得土地所有權後，有助於提升社區穩定、促進農村資源整合、強化地方的農地經營自主性，對於城鄉均衡、農村活力可能具正面影響。同時也能「回應政策信賴及國土保育需求」，尤其對於長期耕作卻無所有權的農戶，政策具信賴保護意義。且在制度設計中納入國土保育條件，可兼顧環境永續。

圖／總統賴清德11月21日視察放領農地，了解國有地出租情形。總統府提供。

至於缺點與風險則是「可能衍生財政與制度負擔」。畢竟，放領過程涉及國有土地租賃清查、審議機制、人力資源分派及後續監管，政府行政成本可能顯著。此外，若土地價格過低或承租條件過於寬鬆，可能產生國有資產流失的質疑。

還有「公平性與選擇性」亦是個問題。限定於「65年9月24日以前合法訂約、代代耕作、至今仍承租務農」者。 這就可能造成承租早期或變更承租條件者受惠，而部分延後承租、或因政府政策變動而無法符合者被排除，形成新的不公平。

另外，「國土保育與利用之張力」也值得觀望。雖然政策強調國土保育，但一旦放領土地後的經營調整、耕作強度提高、或轉作非農用途的誘因出現，可能增加對環境、生態的壓力。政府監管投入不足時，可能形成「放領後監督不足」的缺口。

 於是，「催生土地投機或非農化傾向」將是最不願樂見的狀況。當農戶取得土地所有權，若未伴隨農地不能易主或轉作的制度設計，可能出現將農地轉為非農用途、甚至出售牟利的情形。這將與政策初衷——「農地農用」形成反差。

重啟公地放領後，可能造成的影響

至於重啟公地放領後，會對未來農業經濟及國土造成什麼變化？首先，「農業經營模式的轉型契機」令人期待。

因為，自耕農取得土地所有權後，將可能改變其經營模式與投資意願。農戶或許更有動力投入更新農機、精緻化經營、有機耕作或承接政府的農業補助與輔導機制。長期而言，可能促進農業升級、提升農產品附加價值。

然而，此轉型並非必然。若缺乏資金、技術、行銷等配套，單純取得土地並不必將提升經營績效。

第二，農村社會與在地治理可能產生質變。土地所有權轉變有助於提升農戶對於社區治理、土地管理的參與度。社區可能更願意投入公共設施、整合農地群聚經營、推動農村再生計畫。從而可能提升農村生活品質、吸引青農返鄉或外部資源投入。

反之，若政策落實不當，地權轉變可能引起社區內部分配糾紛、承租歷史模糊地塊問題，或地方政府與農戶間的「誰該受益」出現裂痕。

第三，國土資產管理與土地市場的長期效應，也值得觀察。

特別是，國有土地經放領成為私人土地將改變土地供給結構，未來土地市場價格、租賃制度、土地稅基等有可能變動。若政府無法持續監控農地用途與交易，可能使農地轉作非農用途的誘因提高，形成農地「資產化」問題。這一轉變可能挑戰政府的國土保育與農用目標。

此外，政府若未同步重構農地交易限制、土地利用變更監管制度，可能使政策收益流失。

圖／彰化縣農地重劃區空拍影像。彰化縣政府提供。

第四，「對選舉與地方政治的潛在影響」亦是另一個觀注重點。

 畢竟，此政策的重新推動，不只具備產業與農業意涵，同時具備強烈的社會福利與選民政策效應。農業人口、農村選區可能因受惠而對政府產生正向期待；地方政府亦可能透過放領進行地方治理形象建構。這同時意味地方政治將對政策執行進行監督或競爭，若執行不公平或效率低落，則可能成為選舉議題或地方爭議點。

對台灣而言，此一政策轉型亦彰顯政府在土地制度、農業政策、農村治理上的新思維。它或許能成為農村與土地制度長期積累矛盾的解方，也可能成為台灣深化農業價值鏈、提升農村經營韌性的重要契機。惟其成效如何，仍需時間、制度設計與執行持續追蹤。

總之，重啟公地放領是一場制度性的挑戰，也是一場制度機遇。政府、學界、農戶與社會各界均應關注、評估並參與其中，以期讓制度轉型落地、生根、開花，真正為農民、為土地、為國家農業與國土發展帶來正向變革。

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